Text Size

Current Size: 100%

Обсуждение Плана деятельности Росграницы на 2013-2018 годы на Общественном совете Росграницы

17 октября 2013 года на заседании Общественного совета впервые прошло обсуждение Плана деятельности Росграницы на 2013-2018 годы. Целью обсуждения является получение рекомендаций экспертов по формулировкам целей и показателей эффективности.

Предложения членов Общественного совета

Позиция Росграницы относительно предложений Общественного совета

В разделе «Цель 1. Индикаторы пропускной способности пунктов пропуска …» предлагаю  ввести в качестве ключевого показателя эффективности (индикатора) «среднее время пересечения границы лицами и транспортными средствами с грузами, пассажирами» применительно к 4-м основным видам пунктов пропуска (автомобильные, железнодорожные, морские, воздушные).

В этих целях необходимо организовать мониторинг времени пересечения государственной границы на пунктах пропуска, показателей с  ежегодной публикацией средних показателей по видам транспорта (пунктов пропуска).

Заместитель председателя
Общественного совета при Росгранице

В.Ю. Коростелев

Член Общественного совета
при Росгранице

Е.Д.Судаков

Предлагаемый индикатор не может являться показателем эффективности деятельности Росграницы.

План деятельности Росграницы сформирован в соответствии с полномочиями в установленной сфере деятельности
(п. 5 Положения о Росгранице, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.11.2007 № 734).

Росграница не наделена полномочиями по осуществлению пограничного, таможенного и иных видов контроля и может влиять на время пересечения границы лицами и транспортными средствами (только опосредовано, за счет улучшения обустройства и администрирования пп). Сроки проведения контрольных операций устанавливаются контрольными органами. Так, предельное время прохождения таможенных операций является одним из показателей деятельности ФТС России (показатели 1.3. и 1.4 плана деятельности ФТС России на 2013-2018 года).

В плане неверно определены приоритеты ведомства и критерии оценки его деятельности. Критерием оценки деятельности ведомства должен быть не только и не столько объем освоенных средств, сколько количество пропущенных через границу товаров и людей. Это подразумевает изменение концепции деятельности Росграницы. Общественный Совет считает, что без такого изменения план ведомства не может быть одобрен.

Доктор юридических наук,
профессор Высшей школы экономики,
Директор института мониторинга
эффективности правоприменения
Общественной палаты России

Е. Лукьянова

Такой критерий как объем освоенных средств в плане деятельности Росграницы отсутствует.

План деятельности Росграницы сформирован в соответствии с полномочиями в установленной сфере деятельности
(п. 5 Положения о Росгранице, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.11.2007 № 734).

Основной задачей деятельности Росграницы является обустройство пограничной инфраструктуры для создания комфортных условий по пересечению границы и для работы контрольных органов. Сферу деятельность Росграницы определило Правительство Российской Федерации.

Одним из важнейших пунктов плана, имеющим безотлагательное первоочередное значение должно быть придание оборудованным пунктам пропуска соответствующего им юридического статуса, издание по каждому из них нормативного правового акта Правительства Российской Федерации.

Доктор юридических наук,
профессор Высшей школы экономики,
Директор института мониторинга
эффективности правоприменения
Общественной палаты России

Е. Лукьянова

В утвержденном плане предусмотрены соответствующие ключевые события.

В соответствии с п. 7 Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2008 № 482 (далее - Правила) пункты пропуска устанавливаются международными договорами Российской Федерации или актами Правительства Российской Федерации, после обустройства они открываются приказами Росграницы прошедшими согласование в Минюсте.

Ключевые события 2.1, 2.2, 2.3. отражают деятельность Росграницы по установлению и закрытию пунктов пропуска.

Согласно п. 13 Правил пункт пропуска открывается после комплексного завершения строительства (реконструкции), оборудования и ввода в эксплуатацию в установленном законодательством порядке зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации в пункте пропуска пограничного, таможенного и иных видов контроля.

П.п. 17 и 32 Правил на основании подписанного всеми членами комиссии акта комиссии по проверке соответствия пункта пропуска требованиям к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации Росграница в 2-месячный срок принимает нормативный правовой акт об открытии (с указанием его классификации и специализации).

Ключевое событие 1.7. отражает деятельность Росграницы по открытию пунктов пропуска

Индикатор цели 1

 «Доля пунктов пропуска, оснащенных современными общими средствами контроля от числа функционирующих пунктов пропуска»

а) Необходимо уточнить следующие показатели:

1. Общее количество пунктов пропуска по состоянию на …(дата)».

2. Общее количество пунктов пропуска, оснащенных современными общими средствами контроля с разбивкой по видам (автомобильные, железнодорожные, морские, воздушные) и указанием их наименования и местоположения.

3. Общее количество пунктов пропуска, которые планируется оснастить современными общими средствами контроля в 2013-2018 г.г. с разбивкой по годам и по видам (автомобильные, железнодорожные, морские, воздушные) с указанием их наименования и местоположения.

Заместитель председателя
Общественного совета при Росгранице

В.Ю. Коростелев

б) Рассмотрение этого показателя в процентном отношении - это ни о чем.

Поскольку число функционирующих пунктов пропуска нам известно, целесообразней указывать их количество в динамике применительно к основным пунктам пропуска в отдельности (автомобильным, морским, воздушным, железнодорожным)

Тогда будут более понятны и индикаторы цели.

Член Общественного совета
при Росгранице

В.А. Ткачев

в) Индикаторы цели 1: Слово «доля» - заменить на «количество» с соответствующим внесением изменений в показатели по годам

Член Общественного совета
при Росгранице

С. Жусупов

Требуется уточнение формулировки и дополнительное обоснование целесообразности увеличения количества показателей за счет разбивки по видам транспортного сообщения. Неясно, предлагается ли заменить показатель доли на предлагаемые абсолютные показатели или ввести их в качестве дополнительных показателей достижения цели.

1. Общее количество пунктов пропуска – количество установленных пунктов пропуска публикуется на сайте Росграницы в разделе «оптимизация» и в формате открытых данных. По состоянию на 01.11.2013 установлено 374 пункта пропуска, из них функционирует 299

2. Общее количество пунктов пропуска, оснащенных современными общими средствами контроля – Все пункты пропуска, построенные (реконструированные) и открытые после 2008 года, оснащены современными средствами контроля в соответствии с требованиями контрольных органов. Приказы об открытии пунктов пропуска также публикуются на сайте Росграницы.

3. Общее количество пунктов пропуска, которые планируется оснастить современными общими средствами контроля в 2013-2018 г.г. с разбивкой по годам и по видам (автомобильные, железнодорожные, морские, воздушные) с указанием их наименования и местоположения – отобразить в публичном плане не представляется возможным, поскольку данная информация содержится (утверждена) в ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2012-2020 годы)», которая является секретной.

4. указывать количество пунктов пропуска <…> в отдельности (автомобильным, морским, воздушным, железнодорожным) - В этом случае количество целевых показателей увеличится в 4-6 раз (автомобильные, жд, морские, воздушные, смешанные, озерные, речные, пешеходные). Целесообразность такого увеличения целевых показателей не очевидна. Необходимо дополнительное обоснование – что даст такая разбивка в части понимания достижения цели?

В случае, если члены общественного совета коллегиально придут к единому мнению о замене показателя абсолютными значениями (какими из?) Росграница готова внести соответствующее изменение в план

Показатель «Доля пунктов пропуска, соответствующих требованиям государственных контрольных органов, осуществляющих контроль в пунктах подпуска»

Комментарий: те же предложения (см.выше). При этом предлагаю еще раз внимательно посмотреть текст этого пункта и его смысловую наполняемость.

Член Общественного совета
при Росгранице

В.А. Ткачев

Индикаторы цели 1: Слово «доля» - заменить на «количество» с соответствующим внесением изменений в показатели по годам

Член Общественного совета
при Росгранице

С. Жусупов

Необходимо дополнительное обоснование целесообразности увеличения количества показателей за счет разбивки по видам транспортного сообщения.

Указывать количество пунктов пропуска <…> в отдельности (автомобильным, морским, воздушным, железнодорожным) - В этом случае количество целевых показателей увеличится в 4-6 раз (автомобильные, жд, морские, воздушные, смешанные, озерные, речные, пешеходные). Целесообразность такого увеличения целевых показателей не очевидна. Необходимо дополнительное обоснование – что даст такая разбивка в части понимания достижения цели?

Данный показатель утвержден как один из ключевых показателей ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2012-2020 годы)», указывает на уровень оснащенности пунктов пропуска и степень реализации мероприятий по строительству (реконструкции) пунктов пропуска.

Под пунктами пропуска, соответствующих требованиям государственных контрольных органов понимаются те пункты пропуска, в которых протоколами координационных советов зафиксировано соответствие уровня оснащения требованиям контрольных органов к общему числу функционирующих пунктов пропуска. При этом они могут быть не открыты приказами Росграницы, так как Росграница функционирует с 2008 года.

В случае, если члены общественного совета коллегиально придут к единому мнению о замене показателя абсолютным значением «количество пунктов пропуска, соответствующих требованиям государственных контрольных органов», Росграница готова внести соответствующее изменение в план.

Показатель «Доля нефункционирующих пунктов пропуска от общего числа пунктов пропуска (в связи с невостребованностью и необустроенностью)»

Рассмотрение этого пункта как показателя в процентном отношении это ни о чем - это первое. Как можно соединить абсолютно разные по значению (да по смысловой нагрузке) два критерия о не функционале пунктов пропуска, для меня остается загадкой - это второе. У меня сложилось такое впечатление, что над этим документом необходимо поработать специалистам.

Член Общественного совета
при Росгранице

В.А. Ткачев

Требуется уточнение формулировки замечания. Неясно, предлагается ли исключить показатель или заменить его абсолютным значением.

Нефункционирующие пункты пропуска и установленные пункты пропуска имеют одну размерность. Росграница стремится к сокращению числа нефункционирующих пунктов пропуска либо путем их надлежащего обустройства (если причина в необустроенности) либо путем их закрытия (если причина в невостребованности).

Показатель может иметь как абсолютное значение (оно должно снижаться год от года), так и относительное (доля должна стремиться к нулю).

Ключевое событие 1.3. «Ежегодный мониторинг...»

а) Не очень понятно как, в принципе, возможно осуществлять мониторинг при временном критерии «ежегодно» Мониторинг сам по себе - это непрерывный процесс наблюдения и регистрации параметров объекта.

Член Общественного совета
при Росгранице

В.А. Ткачев

б) Слово «ежегодный» - заменить на слово «периодический»

Член Общественного совета
при Росгранице

С. Жусупов

Учесть при корректировке плана.

Формулировка ключевого события 1.3. будет изменена в соответствии с формулировкой мероприятия 6.1.4 детального плана-графика реализации государственной программы «Развитие внешнеэкономической деятельности»  на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годы.

Новая формулировка: «Мониторинг состояния пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, мест пересечения государственной границы Российской Федерации».

Прим.: мониторинг— (от англ. monitor - контролироватъ, проверять) - специально организованное, систематическое наблюдение  за состоянием объектов, явлений, процессов с целью их оценки, контроля, прогноза.

Программные продукты, обеспечивающие  работу компьютеров в пунктах пропуска, далеки от совершенства. Они тормозят контрольно-пропускную процедуру, не учитывают современных способов и достижений, направленных на ее ускорение и упрощение. Совершенствование этих продуктов необходимо внести в план как одну из первоочередных задач.

Доктор юридических наук,
профессор Высшей школы экономики,
Директор института мониторинга
эффективности правоприменения
Общественной палаты России

Е. Лукьянова

В соответствии с положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.11.2007 № 734, Росграница не осуществляет обеспечение подразделений государственных контрольных органов, осуществляющих пограничный, таможенный и иные виды контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, программными продуктами.

В своей деятельности подразделения государственных контрольных органов используют исключительно ведомственные программные продукты.

В компетенцию Росграницы входит закупка компьютеров и других технических средств согласно типовым требованиям контрольных органов, утверждённых их приказами.

Предлагаю ввести в практику расширенные заседания Общественного совета при Росгранице, на которые приглашать представителей других ФОИВ (например, Минтранса России, ФТС России, ФСБ России и др.) и членов других общественных советов для обсуждения вопросов, касающихся деятельности Росграницы.

Заместитель председателя
Общественного совета при Росгранице

В.Ю. Коростелев

Росграница не возрожает против проведения расширенных заседаний, вместе с тем к Плану данное предложение отношения не имеет.

Росграница задумывалась как ведомство, осуществляющее координацию деятельности иных государственных органов в целях совершенствования и оптимизации контрольно-пропускного режима на государственной границе Российской Федерации. Однако в настоящее время ее функции свелись лишь к материально-техническому обеспечению пунктов пропуска. Общественный совет считает такую ситуацию недопустимой.

а) и полагает необходимым поддержать разработанный УАИТ проект «Типового положения о Координационном совете пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации» и активизировать его утверждение Правительством Российской Федерации.

председатель
Общественного совета при Росгранице

 Н.Ф.Титюхин

б) …и просит предоставить ему предложения по восстановлению координационных функций ведомства (предложения о необходимых для этого поправках в законодательство Российской Федерации).

Доктор юридических наук,
профессор Высшей школы экономики,
Директор института мониторинга
эффективности правоприменения
Общественной палаты России

 Е. Лукьянова

Для реализации Цели 1 важно сформировать модель Федерального агентства как интегратора всех федеральных органов исполнительной власти в пунктах пропуска на базе межведомственного взаимодействия с фактическими индикаторами по объемам и скорости обработки пассажиро- и грузопотоков.

В Плане отсутствуют ключевые события по разработке нормативных правовых актов, необходимых для достижения поставленных целей и создания внутренних регламентов Росграницы, которые должны обеспечить прозрачность и эффективность деятельности Агентства при закупках, управлении инвестиционными проектами по строительству, обустройству и эксплуатации пунктов пропуска.

председатель
Общественного совета при Росгранице

 Н.Ф.Титюхин

 

В настоящее время проводится эксперимент по организации работы администраций нескольких пунктов пропуска, по результатам которого будут подготовлены предложения по внесению изменений в соответствующие постановления Правительства РФ.

Вместе с тем к плану данное предложение отношения не имеет.

Для введения типовых требований и  оптимизации характеристик пунктов пропуска необходимо провести работы методологического характера в рамках НИР: «Типизация и унификация требований к объектам пунктов пропуска при проектировании, реконструкции, строительстве, оборудовании и технической оснащенности». В результате чего Росграница получит:

-номенклатуру моделей, определяющих функциональные требования к пунктам пропуска в том числе, концептуальную модель функционирования, поддержания и развития пунктов пропуска для всех видов пунктов пропуска и модель  оценки стоимости владения пунктами пропуска (создание, функционирование, поддержание, развитие);

 - результаты сопоставления существующих пунктов пропуска с разработанными моделями.

Что позволит сравнить оценочную и фактическую стоимость владения пунктом пропуска для выборочных пунктов пропуска, описать условия при которых применение разработанных моделей становится экономически выгодным и рассчитать для заданного участка внешней границы с несколькими пунктами пропуска возможный экономический эффект от применения.

Данную НИР следует включить в план работы Росграницы и привлечь для ее реализации экспертную комиссию Общественного совета.

председатель
Общественного совета при Росгранице

 Н.Ф.Титюхин

Учесть частично при корректировке плана в качестве ключевого события.

В настоящее время создается рабочая группа при Государственной пограничной комиссии, ключевой задачей которой является выработка Единых требований к обустройству пунктов пропуска. Способ разработки требований (в виде НИРа, НИОКР, с привлечением экспертов и т.п.) будет определен в ходе заседаний рабочей группы.

В план предлагается ввести ключевое событие «Единые требования к обустройству пунктов пропуска разработаны и утверждены».