Доклад статс-секретаря – заместителя руководителя Росграницы В.И. Гончарова на коллегии по вопросу: «Об организации деятельности территориальных органов Росграницы. Проблемные вопросы и пути их решения».

Страница для печати

Территориальные органы Федерального агентства по обустройству государственной границы образованы на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. № 1492-р.

Непосредственно образование территориальных органов  закреплено приказом Росграницы от 6 ноября 2008 г. № 116 «Об образовании территориальных органов Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации».

В основе порядка создания и функционирования территориальных органов Росграницы лежат нормы Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями), а также положения Постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», Постановления Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и Постановления Совета Министров - Правительства от 27 мая 1993 г. № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».

Применительно к Росгранице данный порядок также закреплен в Положении о Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. № 734 «О Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации».

Схема размещения территориальных органов Росграницы утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. № 1492-р. При этом в полной мере были учтены предписания об исполнении Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» и Постановления Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»

В частности, семь из восьми территориальных органов Росграницы являются межрегиональными и размещаются в центрах соответствующих федеральных округов. Субъектный состав подведомственности данных территориальных органов Росграницы соответствует субъектному составу федеральных округов, установленному Перечнем федеральных округов, за исключением Северо-Западного территориального управления, из подведомственности которого исключена Калининградская область.

Восьмое территориальное управление Росграницы является региональным и размещается в Калининграде. Создание этого территориального органа обусловлено спецификой географического расположения подведомственного ему региона.

Положение о территориальном органе Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации утверждено приказом Росграницы от 6 ноября 2008 г. № 115 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации». Данное Положение действует в отношении всех территориальных управлений Росграницы.

В перечень основных функций территориальных органов Росграницы входят: «Непосредственная организационно-распорядительная деятельность», «Участие в выполнении функций Росграницы», а также «Подготовка и представление в центральный аппарат предложений по установленным вопросам».
 
Предельная численность работников и фонд оплаты труда территориальных органов установлены приказом Росграницы от 6 ноября 2008 г. № 116 «Об образовании территориальных органов Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации».
Утвержденные приказом Росграницы от 4 декабря 2008 г. № 130 два варианта структуры территориальных органов различаются в зависимости от установленной штатной численности и включают в себя административно-управленческий аппарат (руководитель, заместители руководителя, помощники руководителя и главные специалисты-эксперты) и отделы по основным направлениям деятельности с размещением по месту основной дислокации.

<...>

В целях повышения эффективности установленной деятельности и, прежде всего, администрирования пунктов пропуска, предлагается завершить проработку вопроса образования региональных отделов (филиалов) территориальных органов Росграницы в приграничных субъектах Федерации, расположенных на территории соответствующих федеральных округов. При этом существующая штатная численность территориальных органов Росграницы, как правило, не должна увеличиваться. Более того, приоритет в создании подобных отделов (филиалов) Южного и Дальневосточного территориальных управлений в Краснодарском и Приморском краях соответственно, диктуется необходимостью активизации работы по подготовке пунктов пропуска, которые планируется задействовать в проведении зимних олимпийских игр 2014 г. в Сочи и саммита Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества в 2012 г. во Владивостоке.

В настоящее время можно констатировать, что формирование территориальных органов, в основном, завершено. Создана система подразделений, способных уже в ближайшее время обеспечить качественную реализацию полномочий Росграницы непосредственно на местах. В частности, по согласованию с соответствующими полномочными представителями Президента РФ произведены назначения руководителей всех, за исключением Центрального, территориальных управлений.

<...>

В срок, установленный поручением руководителя Росгранипцы от 2 апреля 2009 г. № ПР-7, все территориальные управления
Росграницы завершили свое регистрационное и иное документационное оформление, установленным порядком встали на налоговый и иные обязательные виды государственного учета, открыли в Федеральном казначействе лицевые счета, изготовили печати и бланки, подготовили и утвердили структуру и штатные расписания. На местах проделана значительная работа по подбору кадров и их назначению на должности.

Общая кадровая укомплектованность территориальных органов Росграницы составляет 44 % (а именно, по штату – 376 единиц, по списку – 164 сотрудников), в том числе:

·                   руководство– 53 %  (по штатам – 45, по спискам –24);

·                   подразделения администрирования

пунктов пропуска– 32 %  (по штатам – 94, по спискам –30);

·                   подразделения паспортизации,

мониторинга и контроля– 34 %  (по штатам – 93, по спискам –32);

·                   подразделения правового и

кадрового обеспечения – 46 %  (по штатам – 56, по спискам –26);

·          подразделения финансового, материального и документационного обеспечения – 59 %  (по штатам – 88, по спискам –52).

Наиболее интенсивно кадровое комплектование было осуществлено Сибирским территориальным управлением (укомплектованность – 60%),  Северо-Западным территориальным управлением (укомплектованность – 57%) и Дальневосточным территориальным управлением (укомплектованность – 50%).

Озабоченность вызывает решение данного вопроса в Калининградском, Уральском, Приволжском, Южном и Центральном территориальных управлениях, кадровая укомплектованность которых составляет соответственно 24, 33, 33, 37 и 38 %.
 
В целях повышения профессиональной подготовки и выработки единства подходов к осуществлению предоставленных полномочий центральным аппаратом Росграницы с руководителями территориальных органов, начальниками финансово-экономических, правовых и кадровых подразделений территориальных управлений проведены учебно-методические сборы и практические занятия.

Наряду с централизованной системой повышения квалификации представляется целесообразным организовать обучение специалистов территориальных органов Росграницы на местах, чему призвано способствовать введенное в практику направление в территориальные управления инструктивно-методических материалов.

<…>

В основном этап общей организации деятельности территориальных органов следует признать завершенным. В частности, во всех территориальных управлениях установлена система издания организационно-распорядительных документов, налажены делопроизводство и документооборот, организованы финансово-хозяйственная и кадровая работа, завершается разработка положений о структурных подразделениях и должностных регламентов государственных служащих. Об этом свидетельствуют результаты ознакомления с фактическим положением дел, сделанные в ходе выездов групп сотрудников центрального аппарата во все территориальные управления Росграницы в мае–июне 2009 г.

Данные выезды, а также обобщение вопросов, поступающих от руководителей территориальных управлений и начальников структурных подразделений центрального аппарата, позволяют вычленить актуальные проблемы в организации деятельности территориальных органов, а именно:

1. Изменение структуры территориальных органов, создание региональных отделов (филиалов) в приграничных Субъектах Федерации;
2. Получение территориальными органами в оперативное управление служебных помещений, в том числе под размещение региональных отделов (филиалов);
3. Получение территориальными управлениями в оперативное управление помещений требует решения вопроса о персонале по охране и обслуживанию зданий;
4. Организация секретного делопроизводства, мобилизационной подготовки и гражданской обороны требует активизации и конкретизации работы по завершению допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, руководителей и уполномоченных режимно-секретных подразделений территориальных управлений;
5. Для повышения оперативности и эффективности управления необходимо интегрирование центрального аппарата и территориальных органов Росграницы в единой системе электронного документооборота;
6. Формирование нормативно-правовой и методической базы исполнения территориальными органами Росграницы основных задач.

Выработка механизмов реализации территориальными органами Росграницей своих полномочий представляется не только наиболее сложным и трудоемким, но и первоочередным вопросом по следующим причинам:

1)    деятельность руководства территориальных органов по организации исполнения возложенных функций и задач не может быть самостоятельной, поскольку в соответствии с пунктом 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.12.1997 г. № 1538, от 06.11.1998 г. № 1304, от 11.02.1999 г. № 154, от 30.09.2002 г. № 715, от 07.07.2006 г. № 418) структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

2)    данная деятельность территориальных органов может основываться только на общей организационно-методической базе, устанавливающей порядок и правила исполнения Росграницей в целом возложенных на нее функций по направлениям основной деятельности.

3) организационно-методическую базу должны составить акты Росграницы нормативного и (или) ненормативного характера, которые в кратчайшие сроки следует разработать профильным структурным подразделениям центрального аппарата.

При этом надлежит в приоритетном порядке определить методики и регламентировать порядок проведения мониторинга, паспортизации и администрирования пунктов пропуска, а также выполнения Росграницей иных функций и задач, непосредственно связанных с обустройством государственной границы.

В ряде случаев требуется в оперативном порядке инициировать внесение в действующее законодательство РФ ряда изменений и дополнений. Так, подлежат обязательному определению нормативно-правовые механизмы изъятия для федеральных государственных нужд земельных участков, зданий, помещений и сооружений, необходимых для обустройства государственной границы РФ, пунктов пропуска через государственную границу РФ и мест пересечения государственной границы РФ.

Росгранице следует разработать и в установленном порядке внести в Правительство РФ проект нормативного правового акта, направленного на урегулирование процедуры проведения работ по определению пределов пунктов пропуска через государственную границу РФ. Принятие этого акта является неотъемлемым условием исполнения территориальными органами Росграницы функции организатора названных работ. Также надлежит завершить проводимые с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти процедуры согласования Правил режима в пунктах пропуска, разработанных Росграницей. Лишь после регистрации данного нормативного правового акта в Минюсте России территориальные органы Росграницы будут иметь возможность на законной основе реализовывать свои полномочия по согласованию осуществления (ведения) юридическими лицами хозяйственной деятельности в пунктах пропуска через государственную границу РФ.

Ввиду отсутствия соответствующих типовых технологических схем, обязанность по разработке которых возложена на Минтранс России, территориальные органы Росграницы объективно не имеют возможности выполнять свою функцию по участию в разработке технологических схем организации пропуска через государственную границу РФ лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в части установленной компетенции.

Качественная нормотворческая деятельность на данном этапе позволит изначально создать стройную систему нормативно-правового регулирования деятельности Росграницы по данным ключевым направлениям деятельности, исключить несогласованность содержащихся в нормативных правовых актах правовых позиций, что, в конечном итоге, обеспечит должную результативность и согласованность функционирования как структурных подразделений центрального аппарата, так и территориальных органов Росграницы.

Решение данной задачи позволит также определить конкретное наполнение осуществляемого территориальными органами Росграницы взаимодействия с аппаратами полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и координации деятельности территориальных органов министерств и ведомств, осуществляющих функционирование в пунктах пропуска через государственную границу.

Следует отметить, что в настоящее время организация взаимодействия территориальных органов Росграницы с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти, с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления не завершена и находится, как правило, в стадии обсуждения и согласования процедурных вопросов. В ряде случаев (например, в Дальневосточном территориальном управлении Росграницы) подобное взаимодействие осуществляется по линии соответствующих координационных органов в сфере обустройства государственной границы, созданных при аппаратах полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Кроме того, надлежит организовать исполнение в Росгранице предписаний пункта 5 Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», в том числе определить в составе центрального аппарата структурное подразделение, ответственное за координацию взаимодействия Агентства и его территориальных органов с полномочными представителями Президента в федеральных округах, а также установить типовые правила этого взаимодействия.

Представляется, что эффективность и степень организации взаимодействия территориальных органов Росграницы с полномочными представителями Президента в федеральных округах, их аппаратами, а также с территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления следует рассматривать в качестве одного из основных показателей результативности их деятельности, важного пункта отчетности о результатах деятельности, квалификационного требования к профессиональным навыкам руководителей и необходимого условия их премирования.

Непосредственно на территориальных органах Росграницы лежит обязанность по участию, а, фактически, по организации координации деятельности подразделений государственных контрольных органов и администраций морского порта, речного (озерного) порта, аэропорта (аэродрома), железнодорожной, автомобильной станции или вокзала по вопросам содержания зданий, помещений и сооружений пункта пропуска с соответствующим технологическим оборудованием и техническим оснащением. Решение этой задачи видится путем создания и организации деятельности, непременно при нашем активном участии, соответствующих координационных советов, на которых в оперативном порядке и по существу возложена ответственность разрешать актуальные вопросы содержания зданий, помещений и сооружений пункта пропуска с соответствующим технологическим оборудованием и техническим оснащением.

<…>
 
Стоит отметить, что требуют дальнейшего совершенствования механизмы управления территориальными органами, доведения до них распоряжений и поручений руководства, а так же механизмы обратной связи. Достижению целей оперативности и устойчивости управления территориальными органами, несомненно, будет способствовать более широкое использование электронных средств связи, а также интеграция центрального аппарата и территориальных управлений посредством единой системы электронного документооборота.

И в заключение хотелось бы кратко остановиться на задачах, стоящих перед территориальными органами до конца текущего года. Данные задачи обозначены в поручении руководителя Росграницы от 2 апреля 2009 г. № ПР-7 и условно разделены сроками их решения.
До 1 июля 2009 г. Руководителям территориальных управлений Росграницы необходимо совместно с начальниками структурных подразделений центрального аппарата, завершить выполнение организационных, кадровых, материально-технических и иных мероприятий, необходимых для исполнения возложенных полномочий.

В частности,

1.     Регистрация и иные действия по документационному оформлению территориального органа

2.     Организация финансово-экономического обеспечения деятельности

3.     Организация кадрового комплектования

4.     Организация материально-технического обеспечения деятельности

5.     Организация защиты государственной тайны и мобилизационной подготовки

<…>

В свою очередь, перед центральным аппаратом Росграницы стоят следующие задачи:

1. Совершенствование структуры территориальных органов Росграницы, необходимое организационное и документационное обеспечение создания и организации деятельности региональных отделов (филиалов) в приграничных субъектах Федерации;

2. Оказание территориальным органам Росграницы достаточного содействия в приобретении в оперативное управление необходимых служебных помещений;

3. Обеспечение достаточного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью территориальных органов, законностью и обоснованностью расходования ими выделенных бюджетных средств;

4. Создание нормативно-правовой и методической базы по направлениям основной деятельности территориальных органов Росграницы.