Роль Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации (Росграницы) в повышении конкурентоспособности российских портов на международном рынке морских услуг

Страница для печати

Тезисы выступления руководителя СЗТУ Росграницы М.Г.Смолкина на Конференции «Стратегия сотрудничества в Баренцевом регионе»

Обустройство государственной границы является сегодня ключевым направлением в реализации пограничной политики Российской Федерации. Важнейшую роль оно играет и в свете реализации политики Правительства Российской Федерации по развитию Арктики.

Современный технологический облик границы начинается с пунктов пропуска, которые являются важным фактором успешного развития внешнеэкономической деятельности России. Их несоответствие современным требованиям к обустроенности, техническому оснащению тормозит этот процесс. Российская государственная граница должна быть не только достойным лицом, представляющим свою страну, но и отвечать всем требованиям по высокопрофессиональному обеспечению ее охраны. Именно для решения этой задачи Постановлением Правительства РФ от 01.11.2007. № 734 было образовано Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации (Росграницы). Основной функцией Росграницы является строительство, техническое оснащение, модернизация и повышение эффективности работы пунктов пропуска и объектов пограничной инфраструктуры России.

В основе деятельности Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации (далее Росграница) лежит ключевая цель по осуществлению «Концепции реализации государственной политики в сфере обустройства Государственной Границы Российской Федерации», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1309-р, направленной на создание пограничной инфраструктуры, обеспечивающей необходимый уровень безопасности государства и благоприятные условия для внешнеторговой деятельности.

Для достижения поставленных целей Росгранице предстоит реализовать следующие задачи:

- создание и модернизация объектов пограничной инфраструктуры;

- повышение эффективности межведомственного взаимодействия;

- оптимизация структуры затрат на обустройство государственной границы;

- сокращение издержек физических и юридических лиц, перемещающих транспортные средства и товары через государственную границу;

- развитие сотрудничества с иностранными и международными организациями в области обустройства государственной границы, мест ее пересечения и пунктов пропуска.

В целях активизации этой деятельности и усиления ее практической направленности распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. № 1492-р., а также приказом Росграницы от 6 ноября 2008 г. № 116 образованы Территориальные органы Федерального агентства по обустройству государственной границы. В регионе Баренцева моря Росграницу представляют Северо-Западное территориальные управления.

Непосредственно на Управлении лежит обязанность по координации деятельности подразделений государственных контрольных органов и администраций морских портов, а также железнодорожных и автомобильных станций или вокзалов, как по вопросам содержания зданий, помещений и сооружений пунктов пропуска с соответствующим технологическим оборудованием и техническим оснащением, так и по администрированию деятельности на пунктах пропуска. Успешное выполнение этих задач, очевидно, невозможно без тесного взаимодействия Росграницы, как с федеральными органами исполнительной власти, так и с коммерческими структурами, общественными и другими организациями, участвующими в осуществлении внешнеэкономической деятельности. С момента создания, осознавая это, Росграница ведет активную деятельность по координации их деятельности в вопросах совершенствовании пунктов пропуска и приграничной инфраструктуры.  

Концепция осуществления государственной политики в сфере обустройства государственной границы предполагает новые взгляды и современные подходы к этой деятельности. Росграница должна стать тем единым аналитическим, координационным и управленческим центром, представляющим интересы Российской Федерации, без которого невозможно быстро, эффективно и целенаправленно создать новый облик государственной границы.

Это в полной мере относится к функциям Росграницы по координации деятельности контролирующих органов. Административные функции, осуществляемые в морских пунктах пропуска, регламентируются: Законом «О государственной границе Российской Федерации», Постановлением Правительства РФ от 01.11.2007г. № 734 «О Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации», а также рядом других постановлений Правительства РФ, Таможенным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом N 261-ФЗ от 8 ноября 2007 г. «О морских портах».

Анализ свидетельствует о том, что за исключением обеспечения эксплуатации пунктов пропуска, все остальные функции являются государственными. Их реализация осуществляется Управлением в ходе таких мероприятий, как:

- работа в координационных советах;

- разработка и утверждение технологических схем пунктов пропуска;

- разработка и утверждение распорядка работы;

- утверждение правил режима;

- определение пределов пунктов пропуска;

- подготовка схем территориального планирования в области размещения пунктов пропуска;

- разработка регламентов эксплуатации имущественного комплекса пунктов пропуска;

- мониторинг и паспортизация пунктов пропуска и др.

Особую роль при этом играют технологические схемы пропуска через государственную границу. Именно при их разработке должны достигаться цели оптимизации и повышения эффективности действий контролирующих органов, снижение затрат времени, нацеленные на сокращение затрат участников ВЭД при пересечении государственной границы Российской Федерации.   

Функция администрирования делегирована Росграницей своим территориальным органам, в которых определены структурные подразделения, ответственные за реализацию административных функций в пунктах пропуска.

На Росграницу также возложена функция госзаказчика — координатора федеральной целевой программы (ФЦП) «Государственная граница Российской Федерации», благодаря которой финансируется и ускоряется решение насущных приграничных проблем и, в рамках которой должны учитываться потребности всех заинтересованных сторон. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2008 г. № 1681п-П4, а также решением, принятым на заседании Государственной пограничной комиссии 18 февраля 2008 г., Росгранице было поручено совместно с ФСБ России, ФТС России, Минтрансом России, Минздравсоцразвития России, Минсельхозом России, Минэкономразвития России и Минфином России разработать проект концепции федеральной целевой программы на 2011-2016 годы

Проект концепции новой Программы основан на положениях Концепции реализации государственной политики в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации, Основ пограничной политики Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года и других стратегических документов. После его доработки по замечаниям и предложениям министерств и ведомств и согласования его со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении концепции Программы будет внесен в Правительство Российской Федерации в установленном порядке.

Целью Программы предлагается определить создание благоприятных условий на государственной границе Российской Федерации, в пунктах пропуска и в местах ее пересечения для осуществления внешнеторговой деятельности. Не трудно видеть, что эффективность работы пунктов пропуска тесно связана с вопросами тарифной политики, политики в сфере развития транспортной инфраструктуры, бюджетирования, территориального планирования. За период 2007-2009 годов в результате принятия не всегда оправданных решений, в первую очередь, в тарифной политике, а также ввиду недостаточности финансирования, направляемого на обустройство пунктов пропуска, значительно изменялись объемы грузопотоков через пункты пропуска. Как, очевидно, известно присутствующим, целый ряд таких проблем связан и с деятельностью портов региона Баренцева моря.     Участники ВЭД обоснованно выбирали наиболее выгодные для них маршруты, в результате чего российские порты лишились части грузооборота, государство понесло ощутимые финансовые потери. Вернуть их одна из наших приоритетных задач, а это возможно только в процессе тесного взаимодействия всех государственных и коммерческих структур, участвующих во внешнеэкономической деятельность или регулирующих ее.

Следует отметить, что темпы создания элементов федеральной собственности, куда входят и пункты пропуска через государственную границу, зачастую отстают от темпов развития регионов и транспортной инфраструктуры. По мнению специалистов (Минтранс - Левитин) наметилось такое отставание и в Арктическом регионе. Следует признать, что требует оптимизации и реконструкции не только система пунктов пропуска севера Европейкой части РФ, но и Российской Федерации в целом. В числе причин сложившейся ситуации можно назвать и несогласованность действий государственных ведомств между собой, и неготовность государственного финансирования к опережающим темпам создания частной инфраструктуры. Определенное время занял и переходный период, связанный с созданием Росграницы и передачей ей функций по обустройству и приемке пунктов пропуска. Нельзя сбрасывать со счетов и экономический кризис.

Сегодня в связи с изменившимися внешнеполитическими и экономическими условиями в рамках федеральной целевой программы (ФЦП) «Государственная граница Российской Федерации (2011-2016 годы)» Правительством РФ предусматривается обустройство только тех объектов, которые расположены непосредственно на государственной границе и в пунктах пропуска, обслуживающих значительные потоки людей и грузов. Определены приоритетные задачи. У всех на слуху проекты, связанные с проведением зимних олимпийских игр 2014 г. в Сочи и саммита Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества в 2012 г. во Владивостоке, а также обустройство Балтийского участка государственной границы, на котором сегодня идет строительство сразу нескольких крупных морских портов. Приоритетным было и остается развитие Арктического региона Баренцева моря и ему уделяется пристальное внимание со стороны Президента и Правительства Российской Федерации. Это нашло свое отражение и в проекте федеральной целевой программы. В 2011-2016 годах в рамках Программы на обустройство объектов пограничной инфраструктуры по Мурманской области планируется выделить 4 млрд.468 млн. рублей, которые пойдут на обустройство Морских пунктов пропуска Мурманск и Кандалакша, а также Автомобильных Борисоглебск, Лотта и Салла. По Архангельской области предусмотрено выделение 4 млрд. 130 млн. руб., которые будут направлены на обустройство Морских пунктов пропуска Архангельск, Мизень и Онега, а также пункта пропуска в аэропорту Мурманск.

Выполняя функции госзаказчика — координатора Росграница проводит контроль хода реализации федеральной целевой программы 2003-2010 годов и эффективности используемых средств, который показал, что строительство некоторых из запланированных объектов вызывает нарекания. Во исполнение поручения Правительства РФ (протокол № ВП-П13-29пр от 26 ноября 2008 г., раздел I, пункт 6) и на основании предложений государственных заказчиков федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 гг.)», а также с учетом недостатков, выявленных в процессе проверки хода выполнения Программы, Росграницей был подготовлен проект Постановления Правительства РФ, предусматривающий корректировку программных мероприятий в 2010 году.

В современных условиях необходимо проявлять государственный подход. В рамках выполнения целевой федеральной программы необходима консолидация всех заинтересованных сторон, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Все усилия должны быть направлены на сокращение сроков строительства и сдачу объектов с высоким качеством. При реализации ФЦП на 2011—2016 годы придется подстраиваться под стремительно меняющуюся экономико-политическую ситуацию. Одним из значимых событий обещает стать Таможенный союз РФ, Казахстана и Белоруссии, который заработает уже в 2010 году. А это значит, что перед Росграницей будут поставлены новые задачи. Уже сейчас ведутся работы по разработке Концепции межгосударственной целевой программы и совместного плана по обустройству внешних границ государств-участников Таможенного союза.

Невозможность решения всех задач по обустройству государственной границы за счет государственных средств делает одной из приоритетных задачу привлечения частных инвестиций и реализацию механизма частно-государственного партнерства в части развития инфраструктуры прилегающих к пунктам пропуска территорий, на что обращает внимание Правительство РФ. Примером такого сотрудничества являются порт Усть-Луга и морской пассажирский порт «Морской фасад».

На сегодняшний день Росграницей ведется подготовка Концепции развития политики Российской Федерации в сфере обустройства государственной границы. Одно из ключевых значений в ней занимает интеграция российских пропускных объектов в глобальные логистические системы. Это стратегически важная для всей отечественной экономики задача. Без современных, хорошо оборудованных и эффективных пунктов пропуска, которых на границах России пока не хватает, выполнить ее нельзя.

Для региона Баренцева моря ведущую роль играют морские пункты пропуска. Их слабая обустроенность, недостаточный уровень обеспечения современными информационными системами, нереализованность Межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системы (МИАИС), нацеленной на обеспечение эффективного взаимодействия органов государственного контроля и участников ВЭД транспортного рынка на основе электронного обмена данными с использованием механизма «одного окна»,  является главной причиной низкой конкурентоспособности российских портов по сравнению с зарубежными. При реализации Стратегии развития морской деятельности до 2020 года и на более отдаленную перспективу необходимо синхронизировать мероприятия нескольких федеральных целевых программ, в том числе ФЦП «Государственная граница Российской Федерации» и «Мировой океан» и других. Это необходимо для того, чтобы развитие морских портов и портовой инфраструктуры происходило в увязке со строительством или реконструкцией соответствующих морских пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации.

В настоящее время есть примеры того, как мероприятия по развитию морских портов проходят без учета необходимости реконструкции пунктов пропуска. Такая ситуация, например, складывается с некоторыми терминалами на Балтике. При этом строительство пунктов пропуска осуществляется с нарушением установленных процедур. Застройщики зачастую осуществляют строительство пунктов пропуска по несогласованному и неутвержденному техническому заданию, с нарушением технических требований, а потом предъявляют пункт пропуска в готовом виде, рассчитывая на политическое решение вопроса его приемки и открытия. Полагая, что в условиях наличия действующих международных договоров и критических сроков их исполнения Росграница и контролирующие органы под давлением обстоятельств вынуждены будут принять пункта пропуска в том виде, который предложен застройщиком. Считаем, что такой подход не способствует повышению уровня обслуживания на пунктах пропуска, а, следовательно, и работы морского порта в целом. Стратегически важно рассматривать проблему повышения конкурентоспособности международных морских портов в тесной увязке строительства портов с модернизацией морских пунктов пропуска, а также согласованием юридических вопросов, начиная со стадии проектирования.

Решение проблем в области совершенствования системы пропуска через государственную границу Российской Федерации и обустройства пунктов пропуска требует анализа ситуации, выработки нового, единого подхода к изменению текущего положения и согласования позиций всех заинтересованных сторон.

Транспортная система Северо-Запада является важнейшим элементом транспортного комплекса России. Она обеспечивает около 40% внешнеторгового грузооборота страны. Ее основой являются транспортные комплексы Санкт-Петербурга, Ленинградской, Мурманской и Архангельской  областей с развивающимися портовыми комплексами Волго-Балтийской транспортной системы. Внешнеэкономические транспортные потоки на Северо-западе Российской Федерации, без учета Калининградской области, обслуживает 71 пункт пропуска. Этот участок границы считается одним из самых обустроенных в стране. В то же время сохраняют свою актуальность ставшие, к сожалению, традиционными проблемы очередей на границе, коррупции должностных лиц, слабого развития приграничной инфраструктуры и низкого уровня сервиса и культуры обслуживания.

В мае-июне 2009 г. сотрудниками Росграницы проводился мониторинг пунктов пропуска Российской Федерации, направленный на ознакомление с фактическим положением дел. Если оценивать его результаты в целом, то можно сказать, что выявленное состояние пунктов пропуска можно считать тяжелым. В числе наиболее распространенных проблем, характерных в том числе для пунктов пропуска региона, можно назвать:

- устаревшие паспорта пунктов пропуска;

- не определенность пределов пунктов пропуска, что не позволяет разработать даже временную технологическую схему;

- нахождение в пределах пунктов пропуска хозяйствующих субъектов не имеющих отношения к контролирующим органам (в ряде портов их численность достигает нескольких сотен);

- не соответствие установленным нормам помещений для контролирующих органов;

- слабое развитие приграничной транспортной инфраструктуры, которая часто не соответствует пропускной способности пункта пропуска;

-охрана территорий ведомственной охраной, либо частными охранными структурами;

- отсутствие Координационных советов или их неспособность к эффективной деятельности.

Последний недостаток усилиями Управления в настоящее время устраняется. СЗТУ Росграницы инициировало создание отсутствовавших координационных советов и направляет свою деятельность на активизацию их практической деятельности.

Причины столь тревожного состояния пунктов пропуска, конечно, объясняются не только с действиями федеральных органов и структур, а также хозяйствующих субъектов, но и объективными причинами. С советских времен и до сих пор не решены вопросы определения и юридического закрепления границ портов, что не позволяет определить границы пунктов пропуска и, соответственно, решать другие вопросы администрирования и эксплуатации имущественного комплекса пунктов пропуска. В стадии становления находится и само законодательство, определяющее все стороны деятельности администраций пунктов пропуска, контролирующих органов и порядок их взаимодействия. Но это не должно сказаться на деятельности, направленной на решении насущных проблем пунктов пропуска, особенно в Арктическом регионе, где перед нами стоят большие и ответственные задачи.

Особо считаем нужным обратить внимание на то, что в настоящий момент функции администраций морских портов определены в статье 11 Федерального закона № 261-ФЗ от 8 ноября 2007 г. «О морских портах в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Согласно статье 32 Закона, до принятия Правительством РФ акта, предусматривающего создание администрации пункта пропуска через государственную границу РФ, функции администрации пункта пропуска в морском порту осуществляет администрация морского порта, а функции руководителя пункта пропуска – капитан морского порта. В контексте постановления Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 482, администрация пункта пропуска создается Росграницей, она должна создаваться в каждом пункте пропуска для выполнения только ей присущих функций, в числе которых: паспортизация и утверждение распорядка работы пункта пропуска, регламента работы залов официальных лиц и порядка их работы, а также осуществление руководства работой залов официальных лиц, координация деятельности всех организаций в пунктах пропуска.

Однако, по подсчетам Росграницы, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 482, для реализации функции администрирования в части создания Администраций пунктов пропуска, необходимо около 5000 штатных единиц. Очевидно, что в настоящий момент реализация этих планов в полном объеме не представляется возможной. Кроме того, бюджетные ассигнования на содержание (эксплуатацию) имущества морских (речных) пунктов пропуска через государственную границу РФ Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 гг.» не предусмотрены. Росграница проводит работу по формированию предложений по принимаемым расходным обязательствам для включения в проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011-2012 годов». В случае выделения бюджетных ассигнований Росграница возьмет на себя затраты по содержанию зданий и помещений контрольных органов в пунктах пропуска.

В свете сложившейся ситуации серьезную озабоченность вызывает положение с разработкой и утверждением технологических схем организации пропуска грузов, товаров и лиц в пунктах пропуска. Постановлением Правительства РФ № 872 от 20 ноября 2008 г. Минтрансу России поручено утвердить типовую схему организации пропуска грузов, товаров и лиц в пунктах пропуска. На основании данной типовой схемы Росграница должна будет разработать отдельные технологические схемы для каждого пункта пропуска с учетом местных условий.

До утверждения типовой схемы и разработки новых технологических схем задача по организации разработки и утверждения технологических схем лежит на администрациях морских и аэропортов, железнодорожных станций.

Внимательный подход к разработке технологических схем, их всестороннее согласование контрольными органами и четкое исполнение позволяют решить многие логистические проблемы, возникающие в пунктах пропуска. В связи с этим, вызывает недоумение ситуация, когда в пунктах пропуска технологическая схема отсутствует, либо она есть, но должным образом не исполняется.

Планы и концептуальные подходы

Роль Росграницы в развитии транспортно-логистического рынка – как одного из перспективных направлений развития Балтийского и, в целом, Северо-Западного региона мы видим в повышении конкурентоспособности российских портов на международном рынке морских услуг, в первую очередь, за счет совершенствования работы морских пунктов пропуска.

Основными направлениями деятельности на пути достижения этой цели, по нашему мнению, должны стать:

- повышение оперативности работы контролирующих органов на пунктах пропуска за счет оснащения их современными техническими средствами и строгого выполнения требований технологических схем пропуска;

- внедрение на всех пунктах пропуска технологий «одного окна»;

- введение системы обязательного предварительного электронного информирования, в том числе, в свете Международной конвенции ИМО ФАЛ по облегчению Международного морского судоходства от 9 апреля 1965 г.

- важным инструментом оптимизации работы контрольных органов на границе должна стать Межведомственная интегрированная автоматизированная информационная система (МИАИС) на базе единой информационной базы данных контролирующих органов;

- оптимизация транспортных потоков через границы Северо-Западного региона с учетом всех видов транспорта;

-развитие и совершенствование приграничной транспортной инфраструктуры.

Тенденции развития мировых процессов, рост значения глобальных угроз, позволяют констатировать возрастающую роль международных отношений, как в вопросах повышения эффективности мер по обеспечению безопасности, так и вопросах развития приграничных территорий и освоения мировых запасов полезных ископаемых. Либерализация мировой торговли способствует быстрому росту экономики приграничных районов, обеспечивает региональное движение товаров и услуг, способствует динамике международной миграции населения и др. Для России роль международных контактов особенно велика, т.к. страна занимает первое место в мире, как по протяженности государственных границ, так и по числу приграничных стран. Освоение природных запасов Арктики также сегодня рассматривается Правительством Российской Федерации в рамках широкого международного сотрудничества.  В тоже время в развитии приграничного сотрудничества в СЗФО имеют место кризисные явления, ввиду расширения рутины в данной сфере деятельности. Ощущается недостаток новых идей и форм сотрудничества, а также сказывается отсутствие единых управленческих стандартов в деятельности властей в отношении межгосударственного партнерства.

ФА Росграницы считает развитие международных отношений одним из приоритетов своей деятельности. Главным аспектом этого взаимодействия, по нашему мнению, должны стать совместные международные (двусторонние) проекты по обустройству пунктов пропуска. Росграница уже ведет работу в этом направлении. Мы стремимся повысить инвестиционную привлекательность объектов приграничной инфраструктуры, активизировать механизмы частно-государственного партнерства в сфере обустройства инфраструктуры, прилегающей к пунктам пропуска. Пользуясь случаем, приглашаем все заинтересованные стороны к диалогу по данному вопросу.