О результатах деятельности Рабочей группы по совершенствованию нормативной правовой базы и механизмов реализации государственной политики в сфере обустройства и развития пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации

Страница для печати

Доклад заместителя руководителя Росграницы В.И.Гончарова на заседании Межведомственной комиссии по развитию системы пропуска через государственную границу Российской Федерации  

Принятые Правительством Российской Федерации в 2007- 2008 г.г. постановления, регламентирующих деятельность Росграницы, и определившие правила функционирования пунктов пропуска, создали правовой фундамент в рассматриваемой сфере деятельности.

С одной стороны, уже первый опыт практической реализации принятых актов свидетельствует о том, что действующее законодательство позволяет в нормальном режиме осуществлять свою деятельность в пунктах пропуска всем заинтересованным федеральным органам исполнительной власти.

С другой стороны, не менее очевидно, что для устранения имеющихся коллизий и правовых пробелов требуется дальнейшее совершенствование законодательства в сфере обустройства государственной границы и усилия всех заинтересованных в этом ведомств.

Проведены семь заседаний Рабочей группы, на которых рассмотрены проблемные практические вопросы, возникающие в процессе:

- установления и открытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации (далее – пункты пропуска);

- строительства и реконструкции пунктов пропуска без привлечения средств федерального бюджета;

- осуществления хозяйственной деятельности в пунктах пропуска, в том числе деятельности магазинов беспошлинной торговли;

- изъятия земельных участков, зданий и сооружений, необходимых для организации пограничного и иных видов контроля в пунктах пропуска;

- определения пределов пунктов пропуска;

- деятельности территориальных органов Росграницы (с передачей им отдельных полномочий, возложенных законодательством на администрации пунктов пропуска).

 Необходимо отметить, что практически каждое обсуждение проблемного вопроса предварялось разработкой Правовым управлением Росграницы проекта нормативно-правового акта и его направлением членам Рабочей группы.

Это позволило избежать на заседаниях абстрактных разговоров, обсуждений и «теоретизирования».

Какие конкретные результаты достигнуты?

 1. В соответствии с решением МВК от 20.03.2009 г., согласно которому административные функции в пунктах пропуска должны выполняться территориальными органами Росграницы, Агентством подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации по вопросам административных функций, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу.

Проект предполагает внесение изменений в пять действующих постановлений Правительства Российской Федерации, что позволит территориальным органам Росграницы (а не руководителям Администраций пунктов пропуска) осуществлять полномочия по утверждению распорядка работы пункта пропуска, паспорта пункта пропуска, регламента и порядка работы залов официальных лиц, а также участвовать в работе координационных советов.

Проект постановления дважды направлялся на согласование и, в целом, одобрен большинством заинтересованных ведомств.

Поступившие от ФТС России и ПС ФСБ России замечания с целью поиска взаимоприемлемого решения обсуждены на дополнительном согласительном совещании.

После поступления официальных ответов названный проект постановления будет направлен для проведения правовой экспертизы в Минюст России и затем представлен в Правительство Российской Федерации.

2. Процедуру согласования проходит рассмотренный Рабочей группой проект постановления Правительства Российской Федерации по вопросам деятельности Федерального агентства по обустройству государственной границы. Его суть – усовершенствовать процедуру подготовки материалов к установлению и закрытию пунктов пропуска. С этой целью предлагается наделить Росграницу полномочиями по утверждению требований к составу и содержанию документов, представляемых для установления и закрытия пунктов пропуска.

3. Росграницей подготовлен и, в целом, одобрен Рабочей группой проект приказа «Об утверждении Правил режима в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».

Изначально применительно к названному документу рассматривались варианты утверждения Агентством Типовых правил режима либо Правил режима в пунктах пропуска по видам сообщения с делегированием полномочий по утверждению правил режима в конкретных пунктах пропуска с учетом местных особенностей координационным советам.

Вместе с тем, координационные советы в пунктах пропуска не наделены полномочиями по принятию нормативных правовых актов. Поэтому принято решение подготовить единые Правила режима в пунктах пропуска, в которых будут содержаться отдельные разделы, включающие особенности для пунктов пропуска по видам сообщения.

Соответствующий приказ в установленном порядке проходит процедуру согласования в ФТС и ФСБ России.

4. В процессе дискуссии по разработанному Росграницей проекту Федерального закона «Об изъятии для федеральных государственных нужд земельных участков, зданий, помещений и сооружений, необходимых для обустройства государственной границы Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», обсуждены все вопросы, касающиеся внесения изменений в Федеральные законы, в том числе в Земельный, Гражданский, Таможенный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, Закон «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральные законы «О морских портах», «О дорогах и дорожной деятельности» и др.

Мы согласились с тем, что в совершенствовании порядка изъятия земельных участков нуждается не только Росграница, но и другие федеральные органы исполнительной власти.

С учетом того, что Минэкономразвития России подготовило и внесло в Правительство РФ соответствующий законопроект, от основной идеи (обозначенной в наименовании законопроекта) мы отказались.

Вместе с тем, с учетом результатов рассмотрения на Рабочей группе Росграница подготовила предложения по законопроекту «О внесении изменений в Закон «О Государственной границе Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации, который с осени прошлого года разрабатывался депутатом Бабичем М.В.

Эти предложения депутатом были учтены и им официально направлен в Правительство РФ новый проект федерального закона, который существенно отличается от его первых вариантов и, на наш взгляд, вполне может быть одобрен.

Основные проблемы на уровне федерального законодательства он решает. Это касается вопросов:

- обозначения и обустройства участков от государственной границы до пункта пропуска;

- снижения бремени финансовой нагрузки на государство за счет разрешения строительства и реконструкции воздушных и морских пунктов пропуска без привлечения средств федерального бюджета;

- упорядочения хозяйственной деятельности в пунктах пропуска;

- устранения разночтений в определении понятия «администрации пунктов пропуска».

5. В целом если рассматривать проблематику обустройства пунктов пропуска нельзя не отметить большое количество нормативных актов, которые в той или иной степени касаются работы пунктов пропуска.

Сформировавшаяся разветвленная система законодательных и иных нормативных правовых актов дает основание утверждать, что этап формирования законодательства в этой сфере в целом уже завершен.

В то же время, сам по себе рост количества нормативных правовых актов автоматически не ведет к повышению эффективности нормативного регулирования. Напротив, "разрастание" нормативного массива нередко приводит к возникновению различного рода несогласованностей, а иногда и явных противоречий между нормативными правовыми актами в рамках одной сферы.

Так, например, Законом о государственной границе регулируются вопросы статуса, защиты и охраны государственной границы. Вопросы её обустройства к предмету регулирования названного Закона по большому счету не относятся. 

В этой связи, рабочей группой изучается вопрос о возможности подготовки проекта Федерального закона «О пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».

Принятие названного Федерального закона позволит решить ряд проблем юридико-технического характера: устранит разного рода несостыковки и разночтения, возникающие в связи с применением большого количества разрозненных нормативных правовых актов; обеспечит унификацию понятийного аппарата; поможет устранить коллизии; окажет содействие в отмене неэффективных и устаревших (недействующих) норм.

6. Наиболее насущные проблемы Рабочая группа уже обсудила. До конца 2009 г. планируется рассмотреть особенности:

- функционирования пунктов пропуска на аэродромах Минобороны России;

- правового статуса и особенностей обустройства мест пересечения через государственную границу;

- совершенствования процедуры передачи недвижимого имущества пунктов пропуска Росгранице;

- обнаружения и уничтожения продукции, изымаемой в пунктах пропуска у физических лиц.

 В заключении, вносится предложение об изменении регламента работы рабочих групп в разрезе частоты их проведения. В связи с существенным снижением числа выносимых на обсуждение вопросов (причём это касается всех групп) есть предложение обязательный порядок проведения заседаний изменить «с одного заседания в месяц» до «одного заседания в квартал».

Это позволит более глубоко прорабатывать вопросы и выносить на обсуждение наиболее важные из них.